Haftung der Bundesrepublik Deutschland und der Hansestadt Hamburg für Schäden nach Krawallen beim G20 Gipfel

Einmal mehr ist es militanten Gegnern des G20-Gipfels gelungen, den Sicherheitskräften ihre Grenzen aufzuzeigen. Den schätzungsweise 8 bis 10.000 gewaltbereiten Gegnern des so genannten schwarzen Blocks standen immerhin rund 20.000 Einsatzkräfte der Polizei gegenüber. Diese zahlenmäßige Überlegenheit genügte aber offenbar nicht, um die Sicherheit für Anwohner, parkende Autos und Häuser zu gewährleisten. Das verwundert nicht, denn die dezentral und in kleinen Gruppen agierenden Randalierer konnten zahlreiche Rückzugsorte finden und sich immer wieder neu formieren. Der Polizei blieb meistens nichts übrig, als den Ereignissen hinterherzulaufen. Vorläufig als Erfolg verbucht werden kann wohl, dass keine Todesopfer zu beklagen sind. Das ist indessen für betroffene Anwohner nur ein schwacher Trost.

Besitzer von in Brand gesteckten Fahrzeugen stehen nun vor der Frage, wer für den Schaden aufkommt. Dabei schlägt der Wert des in der Regel völlig zerstörten Autos zu Buche und die Kosten, die für die Entsorgung anfallen. Da ein abgebranntes Fahrzeugwrack nicht bestimmungsgemäß am so genannten ruhenden Verkehr teilnehmen darf, worunter das Parken zu verstehen ist, bestimmt § 60 des Hamburgischen Wegegesetzes, dass der Zustand zu beenden ist. Konkret wird dazu der Halter oder der Eigentümer des Fahrzeugs, die polizeirechtlich als Zustandsverantwortliche anzusehen sind, in Anspruch genommen. Kommen diese ihrer Verpflichtung nicht nach, erledigt die Verwaltung die Entsorgung auf Kosten des Pflichtigen. Das bedeutet, dass das Ordnungsamt das Wrack abschleppen und entsorgen lässt und die dafür anfallenden Kosten dem Halter oder dem Eigentümer des Fahrzeugs in Rechnung stellt.

Hintergrund: Die Zustandsverantwortlichkeit ist eine polizeirechtliche Kategorie der Verantwortlichkeit, mit der einer Person die Haftung zuordnet wird – die Person wird als Zustandsstörer bezeichnet. Maßgeblich für die Zustandsstörerschaft ist, dass bestimmte tatsächliche Umstände einer Person zugeordnet werden können. Verschulden spielt dabei grundsätzlich keine Rolle. So ist für den Zustand einer Sache stets der Eigentümer verantwortlich, und zwar auch dann, wenn die Sache gestohlen worden ist und an einem Ort abgestellt worden ist, an dem sie stört. Neben der Zustandsverantwortlichkeit gibt es auch die Handlungsverantwortlichkeit – der Verantwortliche wird als Handlungsstörer bezeichnet. Bei Fahrzeugen ist regelmäßig der Fahrzeugführer als Handlungsstörer anzusehen.

Anlässlich der Geschehnisse in Hamburg beschränken sich die Berichte im Wesentlichen auf versicherungsrechtliche Fragen: für ein abgebranntes Auto kommt die Haftpflichtversicherung des Halters nicht auf, da diese nur Schäden abdeckt, die Anderen durch den Betrieb des Fahrzeugs zugefügt werden. Bei Vollkasko- und Teilkaskoversicherungen kann der Eigentümer schon eher auf Erstattung hoffen. Diskutiert wird dann zumeist die Reichweite des Versicherungsschutzes, namentlich, ob auch Vandalismus abgedeckt ist und um welche Form des Vandalismus es sich handelt und wie hoch die Selbstbeteiligung ausfällt. Für all jene, die weder über eine Vollkaskoversicherung noch über eine Teilkaskoversicherung verfügen, sind das Luxusprobleme. Und die Anzahl der Betroffenen dürfte angesichts zahlreicher älterer Fahrzeuge, bei denen die Kosten für eine Kaskoversicherung außer Verhältnis zum Fahrzeugwert stehen, so groß sein, dass sich ein Blick auf Ansprüche lohnt, zumal Ansprüche auch denjenigen zustehen können, die eine Kaskoversicherung haben und Versicherungsnehmer bei einer Vollkaskoversicherung mit einer Hochstufung der Beiträge zu rechnen haben, wenn die Versicherung den Schaden bezahlt.

Anspruch gegen den unmittelbaren Schädiger

Selbstverständlich stehen Eigentümern Ansprüche gegen die unmittelbaren Schädiger zu, die die Fahrzeuge in Brand gesetzt haben (z. B. § 823 Absatz 2 BGB, §§ 306, 303 StGB; § 826 BGB). Da diese zumeist nicht ermittelt werden können, helfen diese auf dem Papier bestehenden Anspruch praktisch nicht weiter.

Anspruch gegen die Ordnungsbehörde

In Betracht kommen ferner Ansprüche gegen die für den Polizeieinsatz verantwortliche Hansestadt Hamburg, wenn ein unzureichender Polizeieinsatz für den Schaden ursächlich gewesen ist. Dabei handelt es sich um einen so genannten Amtshaftungsanspruch (§ 839 BGB, Art. 34 GG), der nicht bloß bei aktiv verursachten Schäden, sondern auch bei einer Schadensverursachung durch Unterlassen begründet sein kann. Voraussetzung eines solchen Anspruchs ist, dass ein Handeln oder Unterlassen eines Beamten im haftungsrechtlichen Sinne zu einem Schaden geführt hat. Bei Polizeieinsätzen bei Großereignissen kommen als Ansatzpunkte in Betracht:

  • eine fehlerhafte Einsatzstrategie,
  • die unterbliebene oder unzureichende Durchführung von Vorabmaßnahmen,
  • die fehlerhafte oder unterlassene Durchführung konkreter Maßnahmen während der Veranstaltung.

Die Einsatzstrategie kann beispielsweise durch einen unterbliebenen oder unzureichenden Schutz von Staßenzügen oder gefährdeten Bereichen fehlerhaft sein, wenn deren Gefährdung vorhersehbar war. In Betracht kommt das für Straßen, die entlang relevanter Punkte führen oder die aus der Vergangenheit als sicherheitsrelevant bekannt gewesen sind. Im Bereich „Rote Flora“ / Schulterblatt gab es zumindest in Vorjahren bereits gewalttätige Auseinandersetzungen unter Beteiligung von Tätern aus dem so genannten linken Spektrum. Das hätte Anlass sein können, genau dort einmal genauer hinzuschauen. Zu einer ordnungsgemäßen Einsatzstrategie zählt auch die Vorhaltung einer ausreichenden Anzahl von Einsatzkräften mit einer zweckmäßigen Ausstattung.

Außerdem hätte die Durchführung von Vorabmaßnahmen geboten sein können. Man fragt, sich, wie es den Tätern gelungen ist, massenhaft Wurfmaterial in Form von Pflastersteinen und Molotow-Cocktails – offenbar vorab – auf Hausdächern zu deponieren. Polizeirechtlich kann es angezeigt sein, prädestinierte Bereiche bereits im Vorfeld eingehender zu untersuchen. Wenn solche Maßnahmen unterblieben sind, kann das ein Ansatzpunkt für ein Fehlverhalten im Sinne eines Amtshaftungsanspruchs sein.

Zu guter Letzt kann auch der konkrete Polizeieinsatz fehlerhaft sein und Amtshaftungsansprüche auslösen. Das gilt zum einen, wenn bei einem Einsatz etwas zu Bruch gegangen ist, wenn beispielsweise ein parkendes Fahrzeug durch einen Einsatzwagen der Polizei beschädigt worden ist, aber auch dann, wenn gebotener Schutz nicht zur Verfügung gestellt wird. Allerdings gilt das nur dann, wenn die Lage das zulässt. Wenn etwa sämtliche Einsatzkräfte anderweitig für dringlichere Aufgaben gebunden sind, ist es regelmäßig nicht vorwerfbar, wenn die Polizei nicht einschreitet. Diese Frage spielt eine Rolle für die Beurteilung, ob der ca. dreistündigen Herrschaft der Radikalen im Bereich „Rote Flora“ / Schulterblatt aus polizeirechtlicher Sicht etwas entgegenzusetzen war. Diese faktische Kapitulation des Rechtsstaats bewirkt nur auf den ersten Blick eine Freistellung der Polizei, denn wenn die Polizei in einer bestimmten Lage nicht handlungsfähig ist, liegt es nahe, dass die Einsatzstrategie fehlerhaft war, da zu wenige oder unzureichend ausgestattete Einsatzkräfte vorhanden waren.

In allen drei Fällen ist für die Geltendmachung von Ansprüchen erforderlich, dass das behördliche Fehlverhalten ursächlich für den Schaden gewesen ist. Diese als „Kausalität“ bezeichnete Voraussetzung ist nur dann gegeben, wenn nach allgemeiner Lebenserfahrung davon auszugehen ist, dass der Schaden ohne das Fehlverhalten – bzw. bei Einhaltung der gebotenen Pflichten – nicht eingetreten wäre. Das kann im Einzelfall schwierig nachzuweisen sein, denn das Inbrandsetzen von Fahrzeugen durch zahlreiche sehr mobile Täter hätte wohl auch durch einen noch größeres Polizeiaufgebot und bestmögliche Vorabkontrollen kaum verhindert werden können. Wahrscheinlich wäre die Anzahl der angezündeten Autos geringer ausgefallen. Gänzlich vermeidbar wären brennende Autos aber wohl nicht gewesen.

Die Schwierigkeit bei der Durchsetzung amtshaftungsrechtlicher Ansprüche gegen die Hansestadt Hamburg als Ordnungsbehörde liegt beim Nachweis eines Fehlverhaltens und der Kausalität des Fehlverhaltens für einen Schaden.

Ansprüche gegen die Veranstalter des G20 Gipfels?

Von offizieller Seite wird die Entscheidung für Hamburg als Austragungsort verteidigt. So wird Bundesinnenminister de Maizière mit Blick auf die Austragung des Gipfels in einer Großstadt mit der Äußerung zitiert „Wir werden nicht zulassen, dass radikale Gewalttäter bestimmen dürfen, ob, wann und wo Staats- und Regierungschefs zu notwendigen Gesprächen zusammenkommen“ (süddeutsche.de, 10.07.2017, 15:11 Uhr). Unisono werden harte Strafen für Randalierer gefordert und die Hamburger Bevölkerung wird aufgefordert, Fotos und Videos zur Verfügung zu stellen, um im Nachhinein Brandstifter und Steinewerfer zu identifizieren. Trotz mittlerweile lauter werdender kritischer Stimmen wird die Polizei gelobt. Aus rechtlicher Sicht ist dieser Lobgesang kaum zu ertragen: dass de Maizière in einem Anfall der Unbeugsamkeit die Austragung des G20-Gipfels in einer Großstadt verteidigt, obgleich die Polizei eindrucksvoll bewiesen hat, dass sie trotz eines enormen Aufgebots von Einsatzkräften nicht zur Gewährleistung der Sicherheit in der Lage war, kann nur als offene Kapitulation verstanden werden. Aus Sicht der Betroffenen, die während der dreistündigen Belagerung vergeblich nach Polizei, Feuerwehr und Krankenwagen gerufen haben, muss das wie blanker Hohn wirken. Die Betroffenen hat de Maizière bei seiner Bekundung der Unbeugsamkeit offenbar vergessen. Das ist nicht bloß bemerkenswert, sondern auch mit der deutschen Rechtsordnung nicht in Einklang zu bringen: Wenn die Sicherheit an einem Austragungsort nicht gewährleistet werden kann, kann der Staat seiner Schutzpflicht (Art. 20 Absatz 3 GG) nicht nachkommen und das in einer Demokratie grundlegende Gewaltmonopol des Staates droht verloren zu gehen. Von einem völligen Kontrollverlust kann freilich nur für die Dauer von drei Stunden die Rede sein, aber auch das ist nicht hinzunehmen.

Rechtlich sind Ansprüche gegen die Ausrichter des Gipfels – namentlich die Bundesrepublik Deutschland und die Hansestadt Hamburg – in Betracht zu ziehen. Diese Ansprüche gründen sich ebenfalls auf Amtshaftung (§ 839 BGB, Art. 34 GG). Als vorwerfbares Fehlverhalten kann hier die Auswahl des Austragungsortes in Betracht gezogen werden. Wer einen G20-Gipfel in einer Großstadt austrägt, dem muss klar sein, dass Autos brennen und Schaufenster zu Bruch gehen. Dass weder die Hansestadt Hamburg noch die Bundesrepublik Steine geworfen und Autos angezündet haben, sondern dass dies Dritte getan haben, hindert die Haftung nicht. Denn die Kausalität kann entsprechend der so genannten Rechtsfigur der Zweckveranlassung überwunden werden.

Hintergrund: Zweckveranlassung ist genau genommen keine eigene Zurechnungskategorie, sondern ein Unterfall der Verhaltens-/Handlungsstörerschaft. Als verantwortlich gilt danach im polizeirechtlichen Sinne nicht nur derjenige, der unmittelbar handelt, sondern auch derjenige, der die Voraussetzungen für das Handeln eines Dritten schafft bzw. dieses Handeln herausfordert. Die für die Zweckveranlassung verwendeten Lehrfälle muten heutzutage anachronistisch an: Ein Ladenbesitzer dekoriert das Schaufenster und verwendet dazu anstelle einer Schaufensterpuppe einen echten Menschen, wodurch sich vor dem Schaufenster eine Menschenansammlung bildet, die den Verkehr stört. Die Erkenntnis der Lehre von der Zweckveranlassung war, dass der Ladenbesitzer polizeirechtlich verantwortlich gemacht werden konnte, weil er die Ursache für die Menschenansammlung gesetzt hat, obgleich er nicht selbst den Verkehr gestört hat.

Die rechtliche Konstruktion der Zweckveranlassung, die ihre Wurzel im Polizeirecht hat, kann insoweit auf die deliktische Haftung übertragen werden, als dass die Verursachung als adäquat kausaler Beitrag für die Verwirklichung der Rechtsverletzung angesehen werden kann: Zu fragen ist, ob nach allgemeiner Lebenserfahrung mit solchen Schäden zu rechnen ist. Diese Frage dürfte angesichts zahlreicher ernst zu nehmender kritischer Stimmen im Vorfeld klar zu bejahen sein, denn dass Fahrzeuge in Brand gesetzt und Schaufenster eingeworfen werden, gehört leider zu den Dingen, die bei einem G20 Gipfel so sicher sind wie das Amen in der Kirche.

Ein anderer Begründungsansatz kann eine Haftung der Ausrichter aus so genanntem enteignendem Eingriff sein. Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs kommt ein solcher, verschuldensunabhängiger Anspruch in Frage, wenn eine an sich rechtmäßige hoheitliche Maßnahme beim Betroffenen unmittelbar zu zumeist unvorhersehbaren atypischen Nachteilen führt. Wenn man die Entscheidung für die Austragung des Gipfels in Hamburg für rechtmäßig hält, dürften diejenigen, deren Autos zerstört worden sind, einen ersatzfähigen Nachteil erlitten haben.

Vor diesem Hintergrund kann die bereits von offizieller Seite in Aussicht gestellte Entschädigung der Betroffenen – von der dem Vernehmen nach noch nicht klar ist, in welcher Höhe sie ausfällt – nicht als gutgemeinte Wohltat, sondern als Erfüllung eines bestehenden Anspruchs angesehen werden.

Für all jene, die sich mit der Wohltat nicht zufrieden geben wollen: Zuständig für Amtshaftungsansprüche gegen die Bundesrepublik Deutschland und die Hansestadt Hamburg ist das Landgericht Hamburg (§ 72 Absatz 2 Nummer 2 GVG, § 32 ZPO).

Unabhängig von den hier behandelten Anspruchsgrundlagen sollte die Lehre aus dem G20-Gipfel sein, dass solche Veranstaltungen künftig nicht mehr in Großstädten abgehalten werden, sondern bevorzugt in ländlichen Bereichen, in denen der zu erwartenden Zerstörungswut besser entgegengetreten werden kann und bei denen der Protest besser gelenkt werden kann. Ob die Politik diese Schlussfolgerung zieht, bleibt abzuwarten sein. Offiziell wird man sich zu dieser Erkenntnis wohl nicht bekennen, da dies einem Schuldeingeständnis gleichkommen würde.