§ 18 Verfahren der Zusammenarbeit der Aufsichtsbehörden des Bundes und der Länder
(1) Die oder der Bundesbeauftragte und die Aufsichtsbehörden der Länder (Aufsichtsbehörden des Bundes und der Länder) arbeiten in Angelegenheiten der Europäischen Union mit dem Ziel einer einheitlichen Anwendung der Verordnung (EU) 2016/679 und der Richtlinie (EU) 2016/680 zusammen. Vor der Übermittlung eines gemeinsamen Standpunktes an die Aufsichtsbehörden der anderen Mitgliedstaaten, die Europäische Kommission oder den Europäischen Datenschutzausschuss geben sich die Aufsichtsbehörden des Bundes und der Länder frühzeitig Gelegenheit zur Stellungnahme. Zu diesem Zweck tauschen sie untereinander alle zweckdienlichen Informationen aus. Die Aufsichtsbehörden des Bundes und der Länder beteiligen die nach den Artikeln 85 und 91 der Verordnung (EU) 2016/679 eingerichteten spezifischen Aufsichtsbehörden, sofern diese von der Angelegenheit betroffen sind.
(2) Soweit die Aufsichtsbehörden des Bundes und der Länder kein Einvernehmen über den gemeinsamen Standpunkt erzielen, legen die federführende Behörde oder in Ermangelung einer solchen der gemeinsame Vertreter und sein Stellvertreter einen Vorschlag für einen gemeinsamen Standpunkt vor. Einigen sich der gemeinsame Vertreter und sein Stellvertreter nicht auf einen Vorschlag für einen gemeinsamen Standpunkt, legt in Angelegenheiten, die die Wahrnehmung von Aufgaben betreffen, für welche die Länder allein das Recht der Gesetzgebung haben, oder welche die Einrichtung oder das Verfahren von Landesbehörden betreffen, der Stellvertreter den Vorschlag für einen gemeinsamen Standpunkt fest. In den übrigen Fällen fehlenden Einvernehmens nach Satz 2 legt der gemeinsame Vertreter den Standpunkt fest. Der nach den Sätzen 1 bis 3 vorgeschlagene Standpunkt ist den Verhandlungen zu Grunde zu legen, wenn nicht die Aufsichtsbehörden von Bund und Ländern einen anderen Standpunkt mit einfacher Mehrheit beschließen. Der Bund und jedes Land haben jeweils eine Stimme. Enthaltungen werden nicht gezählt.
(3) Der gemeinsame Vertreter und dessen Stellvertreter sind an den gemeinsamen Standpunkt nach den Absätzen 1 und 2 gebunden und legen unter Beachtung dieses Standpunktes einvernehmlich die jeweilige Verhandlungsführung fest. Sollte ein Einvernehmen nicht erreicht werden, entscheidet in den in § 18 Absatz 2 Satz 2 genannten Angelegenheiten der Stellvertreter über die weitere Verhandlungsführung. In den übrigen Fällen gibt die Stimme des gemeinsamen Vertreters den Ausschlag.
Kommentar
§ 18 BDSG 2018 wurde neu gefasst mit dem Datenschutz-Anpassungs- und -Umsetzungsgesetz EU – DSAnpUG-EU – vom 30.06.2017, BGBl. I, vom 05.07.2017, S. 2097 und tritt am 25.05.2018 in Kraft.
§ 18 hat die Zusammenarbeit der Aufsichtsbehörden und das Verfahren der innerstaatlichen Willensbildung zwischen den für die Überwachung und Durchsetzung der DSGVO zuständigen Aufsichtsbehörden des Bundes und der Länder zum Gegenstand. Die Vorschrift ist zu lesen im Kontext zu den in Kapitel VII (Art. 60 ff.) DSGVO (Zusammenarbeit und Kohärenz – zum Begriff “Kohärenz” vgl. Kommentierung zu § 17) geregelten Zuständigkeitsverteilungen und Verfahrensregelungen für die Tätigkeit von Aufsichtsbehörden verschiedener Mitgliedstaaten. Einzelheiten der innerstaatlichen Willensbildung und Koordination in denjenigen Mitgliedstaaten mit mehr als einer Aufsichtsbehörde, wie dies in Deutschland der Fall ist, enthält die DSGVO aber nicht. Vielmehr ergibt sich aus Erwägungsgrund 119 und Artikel 51 Absatz 3 DSGVO, dass Mitgliedstaaten, die über mehrere für die Überwachung der Anwendung der DSGVO zuständigen Aufsichtsbehörden verfügen, haben gemäß der die wirksame Beteiligung aller nationalen Aufsichtsbehörden und die Einhaltung der Regeln für das Kohärenzverfahren durch alle nationalen Aufsichtsbehörden innerstaatlich sicherzustellen haben.
Dieser Regelungsauftrag gilt nicht bloß für den auf das Kohärenzverfahren im Europäischen Datenschutzausschuss, sondern darüber hinaus für alle Angelegenheiten des Europäischen Datenschutzausschusses gemäß Artikel 70 DSGVO und Artikel 51 der Richtlinie (EU) 2016/680 sowie für das Verfahren der Zusammenarbeit der europäischen Aufsichtsbehörden nach den Artikeln 60 – 62 DSGVO.
Absatz 1 erfasst Fallgestaltungen, in denen aufgrund der Wirkung für und gegen die übrigen deutschen Datenschutzbehörden und deren Vollzugsentscheidungen eine inhaltliche Vorabstimmung erforderlich ist. Dabei handelt es sich unter anderem auch um die Fälle gemäß Artikel 60 Absatz 6 DSGVO, in denen eine betroffene Aufsichtsbehörde Einspruch gegen den Vorschlag der federführend zuständigen Aufsichtsbehörde erhoben hat.
Das Verfahren der Zusammenarbeit ist dem Kohärenzverfahren nach Maßgabe von Artikel 65 Absatz 1 Buchstabe a und b DSGVO vorgelagert. Auch hier müssen Mitgliedstaaten mit mehreren Aufsichtsbehörden die wirksame Beteiligung aller nationalen Aufsichtsbehörden und die Einhaltung der Regeln der Zusammenarbeit gewährleisten.
Absatz 1 Satz 1 sieht eine Zusammenarbeit der Aufsichtsbehörden in unionsrechtlichen Angelegenheiten vor. „Aufsichtsbehörden des Bundes und der Länder“ sind der Bundesbeauftragte und die Aufsichtsbehörden der Länder. Der Regelungsgedanke der Zusammenarbeit geht zurück auf das in Artikeln 51 Absatz 2, 60 Absatz 1 und 63 DSGVO geregelte Prinzip der Zusammenarbeit zwischen den Aufsichtsbehörden der einzelnen Mitgliedstaaten. Der Deutsche Gesetzgeber schreibt dieses Prinzip nun für die Aufsichtsbehörden von Bund und Ländern vor und bezweckt damit eine Vereinheitlichung. Zugleich wird damit einer unterschiedlichen Rechtsanwendung bei den Aufsichtsbehörden entgegen gewirkt.
Absatz 1 Satz 2 und 3 verpflichtet die Aufsichtsbehörden zu einer frühzeitigen wechselseitigen Beteiligung und zum Austausch zweckdienlicher Informationen.
Die frühzeitige Einbindung der Aufsichtsbehörden des Bundes und der Länder in den nationalen Willensbildungsprozess stellt eine wirksame Beteiligung der nationalen Aufsichtsbehörden am Kohärenzverfahren und darüber hinaus sicher, vgl. des Erwägungsgrund 119 DSGVO.
Normadressaten sind alle Aufsichtsbehörden, einschließlich der federführenden Aufsichtsbehörde im Sinne von § 19 Absatz 1. Auch die federführende Aufsichtsbehörde muss vor der Übermittlung eines Beschlussentwurfs an die betroffenen Aufsichtsbehörden der anderen Mitgliedstaaten im Verfahren der Zusammenarbeit nach Artikel 60 Absatz 3 DSGVO die übrigen Aufsichtsbehörden des Bundes und der Länder einbinden und einen nach Maßgabe des Absatzes 2 festgelegten gemeinsamen Standpunkt ermitteln. Die frühzeitige Ermittlung eines gemeinsamen Standpunktes der Aufsichtsbehörden ist notwendig, um die Kontinuität des deutschen Standpunktes während des gesamten Verfahrens der Zusammenarbeit und Kohärenz sicherzustellen.
Der nach Absatz 1 Satz 3 vorgesehene Austausch aller zweckdienlichen Informationen schafft zwischen den Aufsichtsbehörden die rechtliche Grundlage für die Übermittlung personenbezogener Daten oder Informationen, die einem Betriebs- und Geschäftsgeheimnis unterliegen. Die Regelung ist an Artikel 60 Absatz 1 Satz 2 DSGVO und § 38 Absatz 1 Satz 4 BDSG a. F. angelehnt.
Absatz 1 Satz 4 verpflichtet die Aufsichtsbehörden des Bundes und der Länder dazu, die nach Artikel 85 und 91 DSGVO eingerichteten spezifischen Aufsichtsbehörden an der Festlegung des gemeinsamen Standpunktes zu beteiligen, soweit diese von der Angelegenheit betroffen sind. Bei der Festlegung eines gemeinsamen Standpunktes berücksichtigen die Aufsichtsbehörden die Stellungnahmen der spezifischen Aufsichtsbehörden.
Absatz 2 regelt das Verfahren der Festlegung eines gemeinsamen Standpunktes der Aufsichtsbehörden des Bundes und der Länder, wenn kein Einvernehmen erzielt werden konnte. In Anlehnung an Artikel 60 Absatz 1 Satz 1 DSGVO sollen die Aufsichtsbehörden des Bundes und der Länder einen Konsens anstreben. Sofern ein Einvernehmen nicht zu erreichen ist, legen die federführende Aufsichtsbehörde bzw. der gemeinsame Vertreter und sein Stellvertreter einen Vorschlag für einen gemeinsamen Standpunkt vor, der den Verhandlungen zu Grunde gelegt wird. Etwas anderes gilt gemäß Absatz 2 Satz 4, wenn die Aufsichtsbehörden des Bundes und der Länder einen Gegenvorschlag beschließen, der von der einfachen Mehrheit der mitwirkenden Aufsichtsbehörden unterstützt wird. Inhaltlich kann die Ausübung der Vertretungsfunktionen somit in jeder Phase des Verfahrens durch Weisungen auf Grundlage von Mehrheitsentscheidungen aller Datenschutzbehörden bestimmt werden.
Der Bund und jedes Land haben nach Absatz 2 Satz 5 bei der Entscheidungsfindung eine Stimme. Länder mit mehr als einer Aufsichtsbehörde können die Stimme nur einheitlich ausüben. Insbesondere im Hinblick auf die von dem Verfahren der Zusammenarbeit und der Kohärenz, aber auch von den übrigen Entscheidungsmaterien des Europäischen Datenschutzausschusses ausgehenden Präjudiz- und Bindungswirkungen für alle Aufsichtsbehörden ist die Mitwirkung aller Aufsichtsbehörden an der Entscheidungsfindung geeignet, die allseitige Anerkennung zu fördern. Eine Pflicht zur Mitwirkung bei der Entscheidungsfindung besteht allerdings nicht, die Aufsichtsbehörden können im Rahmen möglicher
Schwerpunktsetzungen von ihrem Recht auf Stimmenthaltung Gebrauch machen, Absatz 2 Satz 6.
Absatz 2 und 3 regelt Verfahrens- und Mitwirkungsrechte der Aufsichtsbehörden und des gemeinsamen Vertreters und seines Stellvertreters bei der Festlegung des gemeinsamen Standpunktes und der entsprechenden Verhandlungsführung im Europäischen Ausschuss. Die Regelungen sind angelehnt die Vorschriften zu innerstaatlichen Zuständigkeiten des Bundes und der Länder nach § 5 Absatz 2 und § 6 Absatz 2 EUZBLG.
Der zentralen Anlaufstelle nach § 17 Absatz 1 Satz 1 wird in der Praxis eine unterstützende Funktion bei der Koordinierung und Abfassung gemeinsamer Standpunkte zukommen. Die Aufsichtsbehörden können die Einzelheiten des Verfahrens, zum Beispiel die fortlaufende Unterrichtung aller Aufsichtsbehörden durch den gemeinsamen Vertreter und dessen Stellvertreter oder die Möglichkeit der Anpassung des mehrheitlich festgelegten gemeinsamen Standpunktes im Verhandlungsfortgang, durch interne Verfahrensregeln konkretisieren.