Das Bundesverwaltungsgericht hat zu der Frage entschieden, ob der Zugang zum Strand von der Bezahlung eines Eintrittsgeldes abhängig gemacht werden darf (BVerwG, Urt. v. 13.09.2017 – 10 C 7.16).
Teile des niedersächsischen Nordseestrands sind von einer privatrechtlichen Gesellschaft, der Tourismus GmbH, gepachtet. Diese umzäunte den Strand weiträumig. Das unter anderem mit Sanitäranlagen, Strandkörben, Spielgeräten und DLRG-Stationen ausgestattete Areal war nur gegen Eintrittsgeld zu betreten. Kostenfreien Zutritt erhalten nur Gemeindeeinwohner und Kurkarteninhaber.
Hiergegen wandten sich Einwohner der Nachbargemeinden. Sie forderten freien Zugang zum Strand. Sie meinten, der Nordseestrand unterliege wie die Küstengewässer dem Gemeingebrauch. Das ungehinderte und unentgeltliche Betreten des Strandes sei auch nach den naturschutzrechtlichen Regelungen gestattet (§ 59 BNatSchG).
In den ersten beiden Instanzen waren die Kläger erfolglos.
Zuletzt urteilte das OVG Lüneburg, dass sich die Kläger nicht mit Erfolg auf das allgemeine Betretensrecht nach § 59 BNatSchG berufen können. Die Fläche sei verpachtet und unterliege einer Sondernutzung. Das schließe die Anwendbarkeit der naturschutzrechtlichen Regelung aus. Auch aus dem Gemeingebrauch der Küstengewässer nach §§ 25, 32 WHG könnten die Kläger kein Recht auf freien Zutritt zum Strand herleiten. Denn dieser Gemeingebrauch beziehe sich auf Gewässer, zu denen der landseitige Strand nicht zähle.
Soweit in der Literatur die Auffassung vertreten werde, dass ein gewohnheitsrechtlicher Anspruch auf freie Benutzung des Strandes zum Baden im Meer existiert, so sei das jedenfalls in Niedersachsen nicht anzuerkennen. Denn eine landesrechtliche Regelung zum Gemeingebrauch an Stränden existiert dort nicht. Eine Jahrhunderte alte Tradition des freien Zugangs zum Zwecke des Badens oder des Spazierengehens sei nicht erkennbar. Vielmehr sei bei einigen Standabschnitten teilweise das Gegenteil der Fall: so sei im Horumersiel-Schillig bereits im Jahr 1912 das Lösen von Badekarten notwendig gewesen.
Das Bundesverwaltungsgericht änderte die OVG-Entscheidung: Den Klägern ist zu gestatten, den Strand als Teil der freien Landschaft ungehindert und unentgeltlich zu betreten. Ein Recht auf Betreten sämtlicher Strandflächen bestehe aber nicht.
Ein Recht zum unentgeltlichen Betreten von Straßen, Wegen und der freien Landschaft gewährleistet § 59 Absatz 1 BNatSchG. Das BVerwG urteilte, dass dieses Betretensrecht nicht gelte für Strandabschnitte, die mit Infrastruktur für den Badebetrieb und für den Betrieb eines Strandbades ausgestattet sind. Das Recht auf Betreten stützt das BVerwG auf die verfassungsrechtlich gewährleistete allgemeine Handlungsfreiheit nach Art. 2 Absatz 1 GG.
Die Absperrung des nahezu gesamten Strandes sei mit diesem Grundrecht nicht in Einklang zu bringen. Ein exklusives Recht der Gemeinde, das eine Ausschließung aller Nichtzahler gestatten würde, existiert nicht. Dementsprechend fehlt es an einer rechtmäßigen Widmung des abgesperrten Strandes. Eine Widmung setzt nämlich regelmäßig voraus, dass derjenige, der die Widmung vornimmt, entsprechende Rechte an der Fläche innehat.
Als Teil der freien Landschaft sind nach Auffassung des Gerichts auch Flächen anzusehen, die im Rahmen von Ausgleichsmaßnahmen künstlich angelegt worden sind (vgl. Hooksiel). Eine regelmäßige Strandreinigung sowie ein Aufspülen des Strandes ändern nichts an der Eigenschaft des Strandes als freie Landschaft.
Erwartungsgemäß äußerte sich das Gericht nicht zu der Frage des gewohnheitsrechtlichen Gemeingebrauchs an Stränden. Diese Frage ist nämlich landesrechtlich zu beurteilen. Das BVerwG prüft aber nur Verstöße gegen Bundesrecht. Die Entscheidungsgründe liegen noch nicht vor, sodass noch nicht sicher gesagt werden kann, ob sich das Betretensrecht nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts nur auf Einwohner der Nachbargemeinden, die hier geklagt hatten, erstreckt oder jedermann zusteht.
Gute Gründe sprechen dafür, dass die rechtlichen Prinzipien für jedermann gelten. Das heißt nicht bloß Einwohner der Nachbargemeinden sondern auch Touristen, und zwar sowohl in- als auch ausländische, können das Recht geltend machen. Denn das Gericht stützt die Berechtigung auf Art. 2 Absatz 1 GG. Dieses so genannte Jedermann-Grundrecht steht allen Menschen zu und unterscheidet nicht nach der Herkunft (anders bei so genannten Deutschen-Grundrechten). Die fehlende Widmung bewirkt, dass alle Menschen, also nicht bloß Einwohner von Nachbargemeinden, sich darauf berufen können. An einer Begründung von Ausschließlichkeitsrechten fehlt es.
Es lassen sich folgende nichtamtliche Leitsätze formulieren:
Unter Infrastruktureinrichtungen für den Badebetrieb sind solche Gegenstände zu verstehen, die üblicherweise zu einem Strandbad gehören. Dazu zählen Strandkörbe, Toilettenhäuschen, Duschen, Umkleidehäuschen, Kioske, Stege, Absperrungen für Nichtschwimmer. Nicht dazu zählen hingegen solche Gegenstände, die am Strand ohnehin vorzufinden sind, wie Buhnen und Lattenroste als Wege. Das BVerwG hat die Missbrauchsgefahr erkannt, indem es die Maßgabe des funktionalen Zusammenhangs aufgestellt hat. Funktional und räumlich ist daher nur dann eine Absperrung zulässig, wenn es sich bei vernünftiger Betrachtung um ein Strandbad handelt. Eine weiträumige Absperrung kommt deshalb regelmäßig nicht in Betracht. Leider äußert sich das Gericht nicht über ein Mindestmaß der Nutzung: wenn nämlich alle paar Kilometer ein Strandbad eingerichtet wird, besteht nicht mehr die Möglichkeit, einen längeren Strandspaziergang zu unternehmen. Der Strand kann daher regelrecht zerschnitten werden. Es bleibt abzuwarten, ob sich dazu etwas aus den Entscheidungsgründen entnehmen lässt, die noch nicht vorliegen.
Die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts hat erhebliche Bedeutung für die Anliegergemeinden und die Bewirtschafter. Bereits aus prozessualen Gründen war nicht zu erwarten, dass das BVerwG die OVG-Entscheidung einfach bestätigt. Denn das OVG hat die Revision nicht zugelassen, vielmehr ist die Sache aufgrund einer so genannten Nichtzulassungsbeschwerde zum BVerwG gelangt. Die Anforderungen an eine solche Beschwerde sind hoch. Das BVerwG lässt solche Beschwerden regelmäßig nur dann zu, wenn aus Sicht der Richter an der Beschwerde tatsächlich etwas dran ist. Es war daher zu erwarten, dass das BVerwG zu den vom OVG Lüneburg behandelten Rechtsfragen eine andere Rechtsauffassung vertritt.
Benachbarte Bundesländer haben der Entscheidung mit Interesse entgegengesehen. So hat man beispielsweise in Mecklenburg-Vorpommern längst erkannt, dass der freie Zutritt zum Strand ein starkes Argument für Urlauber ist. Deshalb verwundert es kaum, wenn man dort eine Bestätigung des Urteils durch das BVerwG insgeheim begrüßt hätte. Im Meck-Pomm ist die Strandbenutzung landesgesetzlich geregelt: „Jedermann darf die Küstengewässer unentgeltlich zum Baden und zum Wasser- und Eissport benutzen und hierzu den Strand betreten“ (§ 22 LWaG M-V).
Kein Wunder, dass das als klarer Standortvorteil gesehen wird gegenüber Bundesländern, bei denen der Strand praktisch zerschnitten ist und gar nicht zusammenhängend erlebt werden kann.
BVerwG, Urteil vom 13.09.2017 – 10 C 7.16
OVG Lüneburg, Urteil vom 19.01.2016 – 10 LC 87/14
VG Oldenburg, Urteil vom 23.09.2014 – 1 A 1314/14
Ergänzung am 03.09.2020:
Im Internet ist teilweise davon die Rede, dass das Recht auf kostenfreie Strandbenutzung vom EuGH festgestellt worden sei. Das stimmt nicht. Tatsächlich urteilte der EuGH zur Praxis der Konzessionsvergabe für die Strandbewirtschaftung (EuGH, Urt. v. 14.07.2016 – C-458/14 und C-67/15). Der EuGH erteilte der in Italien praktizierten automatischen Verlängerung von staatlichen Konzessionen eine Absage. Bei diesen Konzessionen handelt es sich um die Gestattung der Strandbewirtschaftung, mit der viel Geld zu verdienen ist, weil die Pacht niedrig und die Einnahmen hoch sind. Oft stehen einer monatlichen Pacht von gerade einmal 50 ct pro Quadratmeter Tagesmieten zwischen 25 und 290 Euro gegenüber (Spiegel-Online, 22.07.2016).
Kritiker beanstandeten die italienische Konzessionspraxis bereits seit geraumer Zeit, denn sie förderte eine Selbstbedienungsmentalität, von der häufig Angehörige von Lokalpolitikern oder deren Günstlinge profitierten. Dem schob der EuGH einen Riegel vor: Die Begünstigung der “Strandbarone” – so der EuGH – ist ohne eine Ausschreibung rechtswidrig. Daraus lässt sich aber ein Recht auf freie Strandbenutzung nicht herleiten.
Eine Rechtsgrundlage für die freie Strandbenutzung ist im EU-Recht nicht vorhanden. Das ist vielmehr eine Sache des nationalen Rechts. Das bedeutet, dass jeder EU-Mitgliedstaat selbst entscheiden kann, ob und nach welchen Maßgaben eine freie Strandbenutzung in Frage kommt.
EuGH, Urt. v. 14.07.2016 – C-458/14 und C-67/15
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