VERWALTUNGSGERICHT SCHWERIN
BESCHLUSS
In dem Einstweiligen Rechtsschutzverfahren
1. XXX
2. XXX
3. XXX
Proz.-Bev.: zu 1-3 XXX
– Antragsteller –
gegen
Gemeinde Börgerende-Rethwisch, vertreten durch das Amt Bad Doberan-Land, dieses vertreten durch die Amtsvorsteherin, Im Kammerhof 3, 18209 Bad Doberan
Proz.-Bev.: XXX
– Antragsgegnerin –
wegen Kommunalrecht
hat die 1. Kammer des Verwaltungsgerichts Schwerin am
28. Februar 2017
durch den Vorsitzenden Richter am Verwaltungsgericht XXX, die Richterin am Verwaltungsgericht XXX und die Richterin XXX
beschlossen
1. Der Antragsgegnerin bzw. ihrer Gemeindevertretung wird im Wege der einstweiligen Anordnung bis zu einer bestandskräftigen Entscheidung über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens mit der Frage: „Soll in Börgerende, auf dem Feld östlich des Driftswegs, ein Hochhaus und ein Sportforum mit einem Sportplatz und weiteren Gebäuden errichtet werden?“ vorläufig untersagt, den auf der Beschlussvorlage VO/GBR/2101/2017, VO/GBR/2209/2017 und VO/GBR/2213/2017 zu fassen.
Die Kosten des Verfahrens hat die Antragsgegnerin zu tragen.
2. Der Streitwert wird auf 7500,00 Euro festgesetzt.
Gründe:
Der Antrag ist zulässig (1.) und begründet (2.).
1.
Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung ist nach § 123 Abs. 1 VwGO statthaft und auch im Übrigen zulässig. Insbesondere bestehen nach der mit Schriftsatz vom 27. Januar 2017 nachträglich vorgenommenen Antragserweiterung in Form einer subjektiven Antragshäufung hinsichtlich der Antragsteller zu 2. und 3. für das Gericht keine Bedenken mehr an der erforderlichen Antragsbefugnis. Die vorgenommene Antragserweiterung ist gemäß § 91 Abs. 1 VwGO analog zulässig, da die Antragsgegnerin durch die rügelose Einlassung mit Schriftsatz vom 2. Februar 2017 konkludent in die Antragsänderung eingewilligt hat.
2.
Der Antrag hat auch in der Sache Erfolg.
Nach § 123 Abs. 1 VwGO kann das Gericht auf Antrag eine einstweilige Anordnung in Bezug auf den Streitgegenstand treffen, wenn die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustands die Verwirklichung eines Rechts des Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte, oder auch eine Regelung, vor allem bei dauernden Rechtsverhältnissen, nötig erscheint, um wesentliche Nachteile für den Antragsteller abzuwenden. Nach § 123 Abs. 1 VwGO i.V.m. § 920 ZPO sind dabei sowohl ein Anordnungsanspruch (a), d.h. der materielle Anspruch für den der Antragsteller um vorläufigen Rechtsschutz nachsucht, als auch ein Anordnungsgrund (b), der insbesondere durch die Eilbedürftigkeit einer vorläufigen Regelung begründet wird, glaubhaft zu machen.
a)
Die Antragsteller haben einen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht. Zwar ist im Vorliegenden nicht die (vorläufige) Feststellung der Zulässigkeit des angestrebten Bürgerentscheides das unmittelbare Rechtsschutzziel der Antragsteller, sondern die vorläufige Unterlassung der Umsetzung des Beschlusses der Gemeindevertretung vom 15. Dezember 2016. Ein Anspruch, der auf die Unterlassung der Ausführung eines das Bürgerbegehren möglicherweise vereitelnden Gemeindevertreterbeschlusses gerichtet ist, kann – in Konstellationen wie dieser – nur dann bejaht werden, wenn die bei der Gemeindevertretung beantragte Zulassung eines Bürgerbegehrens in der Sache selbst zulässig ist. So ist es hier. Nach der im Eilrechtsschutz gebotenen summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage ist das Bürgerbegehren im maßgeblichen Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung zulässig. Versagensgründe nach § 20 Abs. 4 KV M-V sind, anders als die Antragsgegnerin meint, nicht ersichtlich.
Nach § 20 Abs. 1 KV M-V können die Bürgerinnen und Bürger über wichtige Entscheidungen in Angelegenheiten des eigenen Wirkungskreises der Gemeinde, für die der Gemeinderat zuständig ist, einen Bürgerentscheid beantragen (Bürgerbegehren). Ein Bürgerbegehren darf dabei nur solche Angelegenheiten zum Gegenstand haben, über die innerhalb der letzten zwei Jahre nicht bereits ein Bürgerentscheid aufgrund eines Bürgerbegehrens durchgeführt worden ist. Das Bürgerbegehren muss des Weiteren schriftlich eingereicht werden; richtet es sich gegen einen Beschluss des Gemeinderats, muss es innerhalb von sechs Wochen nach der Bekanntgabe des Beschlusses eingereicht sein. Das Bürgerbegehren muss zudem die zur Entscheidung zu bringende Frage, eine Begründung und einen nach den gesetzlichen Bestimmungen durchführbaren Vorschlag zur Deckung der Kosten der verlangten Maßnahme enthalten und von mindestens 10 Prozent der Bürgerinnen und Bürger oder von mindestens 4000 Bürgern unterzeichnet sein, vgl. § 20 Abs. 5 KV M-V. Diese Voraussetzungen sind hier, ebenso wie die weiteren formalen Anforderungen des § 14 KV DVO M-V, erfüllt.
Insbesondere ist die im Bürgerbegehren enthaltene Frage, die die Errichtung eines Hochhauses und eines Sportforums mit einem Sportplatz sowie weiterer Gebäude betrifft, eine wichtige Entscheidung im Sinne des § 20 Abs. 1 KV M-V, die auch in die Angelegenheiten des eigenen Wirkungskreises der Gemeinde und in die Zuständigkeit des Gemeinderats fällt. Seit der Gesetzesnovellierung im Jahr 1997 kommt es nämlich allein darauf an, dass die gemeindliche Entscheidung wichtig ist und nicht die Angelegenheit selbst (vgl. Amtliche Begründung, Landtagsdrucksache 2/2358, S. 60). In diesem Sinne ist ein Bürgerbegehren immer dann als unzulässig abzuweisen, wenn nicht die Gemeinde, sondern eine andere Körperschaft entscheidungsbefugt ist. Dies ist insbesondere dann der Fall, wenn eine andere Körperschaft die Letztentscheidung trifft und die Gemeinde nur im Rahmen einer Anhörung bzw. einer Anregung gefragt ist (vgl. Glaser in Darsow (Hrsg.), Schweriner Kommentierung der Kommunalverfassung des Landes Mecklenburg-Vorpommern, 3. Aufl. 2005, S. 111). So ist es hier aber nicht. Die hier in Streit stehende Frage ist eine solche des eigenen Wirkungskreises und zudem allein von der Gemeindevertretung zu bescheiden.
Das schriftlich eingereichte Bürgerbegehren enthält im Weiteren eine zur Entscheidung zu bringende Frage, die, wie von § 14 Abs. 1 KV DVO M-V gefordert, so formuliert ist, dass sie allein mit „Ja“ oder „Nein“ beantwortet werden kann. Zudem ist die von den Vertretern des Bürgerbegehrens vorgenommene Begründung nach der im Eilverfahren allein vorzunehmenden summarischen Prüfung als ausreichend anzusehen. Auch ist innerhalb der letzten zwei Jahre kein Bürgerentscheid aufgrund eines Bürgerbegehrens zu der gleichen Frage durchgeführt worden. Ein Vorschlag für die Deckung der Kosten war hier überdies entbehrliche, da mit dem Bürgerbegehren ein Planungsverzicht begehrt wird, mithin für die Gemeinde auch bei Erfolg eines etwaigen Bürgerentscheids keine Kosten entstehen würden. Im Übrigen benennt das Bürgerbegehren gemäß § 14 Abs. 2 KV DVO M-V drei Personen, hier die Antragsteller zu 1. bis 3., die berechtigt sind, die Unterzeichner zu vertreten. Letztlich ist mit den gültigen Unterschriften auch die erforderliche Anzahl von Unterzeichnern erreicht worden.
Anders als die Antragsgegnerin meint, steht der Zuässigkeit des Bürgerbegehrens auch nicht § 20 Abs. 2 Nr. 4 KV M-V entgegen. Danach findet ein Bürgerentscheid unter anderem bei Entscheidungen nach § 36 Baugesetzbuch (1. Variante), bei der Aufstellung, Änderung oder Aufhebung von Bauleitplänen (2. Variante) sowie sonstigen Angelegenheiten, die im Rahmen eines Planfeststellungsverfahrens oder eines förmlichen Verwaltungsverfahrens mit Öffentlichkeitsbeteiligung zu entscheiden sind (3. Variante) nicht statt. Der Ausschlusstatbestand der Variante 2, der hier aufgrund der Fragestellung des Bürgerbegehrens allein in den Blick zu nehmen ist, ist hier entgegen der Ansicht der Antragsgegnerin nicht erfüllt.
Nach § 20 Abs. 2 Nr. 4 KV M-V sind die Bauleitplanung im Sinne des § 1 BauGB und damit die wesentlichen Verfahrensschritte, die in dem Aufstellungsverfahren nach dem Baugesetzbuch zu durchlaufen sind, einem Bürgerentscheid nicht zugänglich. Anders als in Gemeindeordnungen anderer Bundesländer – wie etwa § 21 Abs. 2 Nr. 6 der Gemeindeordnung Baden – Württemberg, in der dem Plebiszit dem Wortlaut nach allein „Bauleitpläne und örtliche Bauvorschriften“ entzogen sind, bringt der Wortlaut der hiesigen Vorschrift durch die Formulierung „Aufstellung“ ausdrücklich zum Ausdruck, dass erst die das konkrete Planverfahren einleitenden Planaufstellungsbeschlüsse gemäß § 2 Abs. 1 BauGB kein tauglicher Gegenstand eines Bürgerbegehrens sein können. Der hier streitgegenständliche Bürgerentscheid hat jedoch, anders als die Antragsgegnerin meint, gerade nicht die Aufstellung bzw. die Verhinderung eines konkreten Aufstellungsbeschlusses zum Gegenstand, sondern greift ganz allgemein die in der öffentlichen Diskussion befindliche, einer konkreten Planung vorangehende Idee auf, das Gebiet in Börgerende östlich des Driftweges zu bebauen. Solche der politischen Willensbildung zugänglichen Grundsatzentscheidungen zur Gemeindeentwicklung können jedoch entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin im Vorfeld des förmlichen Verfahrens der Bauleitplanung zum Gegenstand eines Bürgerentscheides gemacht werden.
In sachlicher Hinsicht umfasst der Begriff der Grundsatzentscheidung Sachentscheidungen und Richtungsentscheidungen zur Bauleitplanung. Entscheidungen über das „Ob“ einer Planung sind typischerweise derartige Grundsatzentscheidungen. Die Frage etwa, ob die Gemeinde in einem bestimmten Bereich eine Gewerbeansiedlung zulassen will, ist eine primär politische Entscheidung im Rahmen der Planungshoheit der Gemeinde. Genau solche politischen Grundsatzentscheidungen, bei denen der Bürger lediglich entscheiden muss, ob er für oder gegen die Planung stimmt, sind für ein Bürgerbegehren eröffnet (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 27. Juni 2011 – 1 S 1509/11 -, juris). Dass dies auch für die hier anzuwendenden Vorschriften gilt, ergibt sich nach der hiesigen Kommunalverfassung nicht nur wie bereits dargelegt aus dem Wortlaut des § 20 Abs. 2 Nr. 4 KV M-V selbst, sondern auch aus folgenden weiteren Erwägungen: Der in § 20 Abs. 2 Nr. 4 KV M-V benannte Ausschlussgrund (Variante 3) schließt, anders als § 20 Abs. 2 Nr. 4 Variante 2 KV M-V, nämlich nicht etwa nur die konkreten Entscheidungen in den dort benannten Verfahrensarten aus, sondern erfasst nach dem Wortlaut darüber hinaus gerade auch solche Angelegenheiten, die im „Rahmen“ dieser Verfahren zu entscheiden sind. Mit dieser betont weiten und damit deutliche über den Ausschlusstatbestand der Variante 2 hinausgehenden Formulierung hat der Gesetzgeber zum Ausdruck gebracht, dass auch sonstige (vorangehende) Sachentscheidungen, die auf das planungs- oder zulassungsbedürftige Vorhaben gerichtet sind, einem Bürgerentscheid nicht zugänglich sein sollen (vgl. OVG NRW, Urteil vom 5. Februar 2002 – 15 A 1965/99 -, juris). Die Wahl von solchen unterschiedlichen Formulierungen weiter und enger gefasster Ausnahmetatbestände vergleichbarer Art in ein und derselben Vorschrift lassen jedoch für eine erweitere Auslegung der Variante 2 keinen Raum (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 17. Juli 2007 – 15 B 874/07 -, Rn. 8, juris), weil dies die vom Gesetzgeber vorgenommene Differenzierung unterlaufen würde. Im Umkehrschluss zu § 20 Abs. 2 Nr. 4 Variante 3 KV M-V bedeutet das für den Ausschlussgrund der Variante 2 mithin, dass solche Entscheidungen, die der eigentlichen Sachentscheidung, wie z.B. die konkreten Aufstellung von Bauleitplänen, vorangehen, einem Bürgerentscheid zugänglich sind.
Ein Bürgerentscheid ist im Vorliegenden aber auch nicht nach des § 20 Abs. 2 KV M-V unstatthaft. Dies ist im Sinne der Vorschrift nur dann der Fall, wenn die Anträge eines Bürgerentscheides gesetzeswidrige Ziele verfolgen. Dies ist hier nicht ersichtlich. Insbesondere verstößt der von den Antragstellern angestrebte Bürgerentscheid nicht gegen die abschließenden Regelungen zum materiellen Bauplanungsrecht im Baugesetzbuch. Das Baugesetzbuch gibt – als Bundesrecht – nicht vor, welches Gemeindeorgan für die Entscheidungen im Rahmen der Bauleitplanung zuständig ist. Allerdings ist in jedem Fall zu prüfen, ob die konkrete Fragestellung eines Bürgerbegehrens mit den gesetzlichen Vorschriften des Bauplanungsrechts vereinbar ist. Insbesondere das in § 1 Abs. 7 BauGB verankerte Gebot, bei der Aufstellung der Bauleitpläne die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen, setzt der direktdemokratischen Einflussnahme auf die kommunale Bauleitplanung durch Bürgerentscheid rechtliche Grenzen (vgl. BayVGH, Urteil vom 28. Mai 2008 – 4 BV 07.1981 -, juris). Denn während die planerische Abwägung nicht in einer einmaligen Entscheidung, sondern in einem dynamischen Prozess mit einer Kette gestufter Präferenzentscheidungen unter Abschichtung von Alternativen erfolgt, zielt der Bürgerentscheid mit seiner geschlossenen, nur mit „ja“ oder „nein“ beantwortbaren Fragestellung auf eine Einzelfallentscheidung mit beschränkt bindender Wirkung. Auch eine auf Einstellung von Bauleitplanverfahren, d.h. auf einen Planungsverzicht zielende Fragestellung ist grundsätzlich unproblematisch (vgl. BayVGH, Beschluss vom 19. März 2007 – 4 CE 07.416 -, juris Rn. 23 m.w.N.) und verstößt insbesondere nicht gegen § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB, solange sich die Planungsbefugnis der Gemeinde nicht ausnahmsweise zu einer Planungspflicht verdichtet hat. In erster Linie ist es Sache der Gemeinde, wie sie ihre Planungshoheit handhabt und welche Konzeption sie ihr zugrunde legt. Der Gesetzgeber ermächtigt die Gemeinde, diejenige Städtebaupolitik zu betreiben, die ihren städtebaulichen Ordnungsvorstellungen entspricht. Die Gemeinde besitzt dazu ein sehr weites planerisches Ermessen. Sie ist grundsätzlich nicht gehindert, ihre Planungsabsicht zu ändern und etwa von einer Bauleitplanung Abstand zu nehmen. Ebenso wenig ist sie verpflichtet, ein einmal begonnenes Planaufstellungsverfahren zu Ende zu führen (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschulss vom 27. Juni 2011 – 1 S 1509/11 -, juris Rn. 22, m.w.N.). Eine dem Bürgerentscheid entgegenstehende Planungspflicht im Sinne des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB besteht jedoch nur dann, wenn entsprechende Bauleitpläne nach der planerischen Konzeption der Gemeinde erforderlich sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. März 2013 – 4 C 13/11 -, juris). Daran gemessen verstößt das streitgegenständliche Bürgerbegehren, welches auf einen generellen Planungsverzicht gerichtet ist, nicht gegen § 1 Abs. 3 S. 1 BauGB. Es ist von der Antragsgegnerin nämlich weder vorgetragen worden noch sonst ersichtlich, dass sich die bestehende Planungsbefugnis der Gemeinde hier zu einer solchen Planungspflicht verdichtet hat.
b.
Die Antragsteller haben auch einen Anordnungsgrund glaubhaft gemacht. Zwar vermag das Argument der Antragsteller, das der Beschluss vom 15. Dezember 2016 auch einen Handlungsauftrag für den Bürgermeister und die Amtsverwaltung darstelle, städtebauliche Verträge auszuhandeln, erforderliche Gutachten in Auftrag zu geben und kostenintensive Beratung in Anspruch zu nehmen, um weitere Beschlüsse der Gemeindevertretung vorzubereiten, nicht die für die Annahme eines Anordnungsgrund erforderliche Eilbedürftigkeit rechtfertigen, weil eine daraus resultierende Kostenverursachung allein nicht die Vereitelung eines eigenen subjektiven Rechts befürchten lässt. Es besteht jedoch insbesondere anlässlich des Schriftsatzes vom 21. Februar 2017, in dem die Antragsgegnerin auf eine für den 28. Februar 2017 anberaumte Gemeindevertretersitzung verweist und mitteilt, dass in dieser unter anderem beabsichtigt ist, über einen Aufstellungsbeschluss zur Änderung des Flächennutzungsplans und über einen Aufstellungsbeschluss für einen Bebauungsplan zu beschließen, die hinreichende Gefahr, dass vollendete Tatsachen geschaffen werden, die der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens entgegenstehen könnten, bevor im Widerspruchsverfahren und gegebenenfalls in einem sich anschließenden Hauptsacheverfahren über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens bestandskräftig entschieden worden ist. In zeitlicher Hinsicht stellen die beabsichtigten Aufstellungsbeschlüsse gemäß § 2 Abs. 1 BauGB nämlich eine Zäsur dar, weil mit ihnen in das förmliche Bebauungsplanverfahren eingetreten wird, welches nach Sinn und Zweck des Gesetzes – wie obenstehend dargelegt – einem Bürgerentscheid entzogen ist.
Da die Antragsteller ihren Antrag ausdrücklich darauf beschränkt haben, der Antragsgegnerin aufzugeben, den Vollzug des Beschlusses der Gemeindevertretung vom 15. Dezember 2016 bis zu einer bestandskräftigen Entscheidung über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens auszusetzen, liegt auch keine unzulässige Vorwegnahme der Hauptsache vor (vgl. OVG Greifswald, Beschluss vom 24. Juli 1996 – 1 M 43/96 -, juris).
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 1 GKG und ist orientier an Ziffer 22.6 des Streitwertkatalogs.
Rechtsmittelbelehrung [ … ]
Unterschriften